一、引言

进入21世纪以来，随着知识经济全球化深入发展和国际竞争日趋激烈，高等教育作为科技第一生产力、人才第一资源、创新第一动力的重要结合点，其战略地位愈发凸显。建设世界一流大学和一流学科，核心是人才，关键在于制度。高校人事制度作为大学治理体系的基石，直接关系到教师队伍的活力、创造力与竞争力。在此背景下，深化高校人事制度改革，破除制约人才发展的体制机制障碍，成为我国高等教育领域综合改革的中心议题。

然而，改革并非在一张白纸上进行。我国高校，特别是公立高校，长期处于计划经济体制下的事业单位管理模式之中，形成了以“编制”为核心、身份固化、缺乏流动与竞争的“铁饭碗”制度。为打破这一僵局，同时兼顾历史形成的庞大在编人员队伍的稳定，一种具有鲜明中国特色的过渡性改革模式——“老人老办法，新人新办法”——应运而生。其核心要义在于对改革前的“老人”大体沿用原有体制进行保障，而对改革后新进的“新人”则采用新的、更具市场化和竞争性的聘用与管理模式。

这一“双轨并行”的策略在改革初期发挥了“软着陆”的缓冲作用，有效降低了改革的社会成本与政治风险。但随着时间的推移，这种制度安排的过渡性初衷逐渐被固化为常态，其内在的矛盾与张力也日益激化。在同一所高校内，因入职时间节点的不同，教师被人为地划分到两种权利、义务和发展路径截然不同的轨道上，导致了身份隔阂、公平感缺失、管理成本攀升等一系列新问题。当前，国家正大力推动教育、科技、人才“三位一体”协同发展，要求高校在国家创新体系中扮演更关键的角色。这使得破解“双轨制”困局，构建一个更加公平、统一、高效的人事治理体系，变得尤为迫切和重要。因此，本研究旨在对高校人事改革中的“双轨制”困局进行全面、系统的检视，分析其运行逻辑与现实困境，并结合最新的改革动向，探索可行的破局之策，以期为新时代高校人事制度的深化改革提供学理支撑和政策参考。

二、“双轨制”的内涵、理论渊源与制度初衷

(一) “双轨制”的内涵界定

高校人事改革中的“双轨制”，是“老人老办法，新人新办法”这一通俗说法的学术化表述。它是一种在同一组织内部，对原有体制内成员（“老人”）和新进成员（“新人”）实行两套不同管理、聘用、薪酬和保障制度的并行模式。

• “老人”轨道

  通常指在改革方案实施前已经入职、拥有事业单位编制的教职工。他们继续享有传统体制的保障，如稳定的职业身份（“铁饭碗”）、基于资历的晋升路径、相对宽松的考核标准，以及退休后由财政负担的退休金制度。其人事关系更多地体现为一种“身份”归属。

• “新人”轨道

  指在改革方案实施后新招聘的教职工。他们大多不纳入传统的事业单位编制管理，而是实行合同聘用制。其薪酬、晋升与严格的绩效考核紧密挂钩，职业发展面临更强的竞争和不确定性。在社会保障方面，他们通常参加城镇职工基本养老保险和职业年金（即“新人新办法”在社会保险领域的体现），其人事关系更接近于一种基于合同的“契约”关系。

这种双轨并行的格局，使得高校内部形成了基于入职时间点的“身份”差异，并由此衍生出在职业安全、发展空间、福利待遇等方面的系统性差别。

(二) 理论渊源：路径依赖与渐进式改革

“双轨制”的出现并非偶然，其背后蕴含着深刻的理论逻辑。

1. 路径依赖理论

   该理论认为，制度变迁如同技术演进，一旦进入某一路径，就可能对这种路径产生依赖。我国高校长期作为“准政府”部门，其人事制度具有强烈的行政化色彩和终身制特征，形成了强大的制度惯性。任何激进的、旨在彻底打破旧体制的改革，都会面临巨大的阻力和高昂的转换成本。“双轨制”正是承认并利用了这种路径依赖，它不是对旧制度的颠覆性革命，而是在旧制度旁边培育和发展新制度，通过新制度的增量改革，逐步化解旧制度的存量问题。

2. 渐进式改革理论

   与苏联、东欧国家采取的“休克疗法”不同，中国的改革开放总体上走的是一条渐进式的道路。“双轨制”是这一改革哲学在微观领域的典型体现。它通过“老人老办法”来维护社会稳定，换取改革的政治空间；通过“新人新办法”来引入市场机制，激发组织活力。这种“摸着石头过河”的策略，允许在控制风险的前提下进行制度探索和试错，降低了改革的整体不确定性。

(三) 制度初衷：平衡改革、发展与稳定

“双轨制”设计的初衷，是在特定历史条件下，寻求改革、发展与稳定三者之间的平衡。其核心目标包括：

• 减少改革阻力

  保障“老人”的既得利益，是争取他们对改革支持或至少是默许的关键，从而避免了因大规模利益调整可能引发的剧烈冲突。

• 平稳引入新机制

  为新进人员设计更具竞争性和灵活性的新制度，可以在不直接触动庞大存量利益的情况下，逐步为高校注入新的血液和活力，优化教师队伍结构。

• 控制改革风险

  将改革限定在“新人”范围内，使得改革的影响可控。如果新制度出现问题，可以及时调整，而不会对全校的稳定造成颠覆性冲击。

在特定历史时期，“双轨制”无疑发挥了积极的历史作用，为高校从封闭走向开放、从僵化走向灵活提供了宝贵的制度缓冲。

三、现实困境：“双轨制”运行下的多重困局

尽管“双轨制”在改革初期功不可没，但随着改革的深入和外部环境的变化，其作为一种过渡性安排的弊端日益暴露，形成了制约高校发展的多重困局。

(一) 身份固化与“同工不同酬”的公平性困境

“双轨制”最直接的后果是在高校内部制造了新的身份壁垒，导致了普遍性的“同工不同酬”现象，严重侵蚀了组织公平感。

• 身份鸿沟

  在同一学院甚至同一教研室，“老人”与“新人”之间因身份差异而形成了一道无形的墙。“新人”即使学术成果更突出、教学任务更繁重，其职业安全感和社会地位也可能远不及一位业绩平平的“老人”。这种基于身份的差异，而非能力和贡献的差异，极大地挫伤了青年教师（“新人”的主体）的积极性和归属感。

• 薪酬福利倒挂

  在许多高校，由于“新人”的薪酬体系与市场接轨，其名义工资可能高于同级别的“老人”。但若综合考虑“老人”享有的隐性福利，如更优厚的医疗保险、无需缴纳养老保险带来的更高实发工资、以及未来由财政保障的稳定退休金，“新人”的实际总报酬和长期保障水平往往处于劣势。这种复杂的薪酬福利结构，使得“公平”成为一个难以衡量和实现的目标，成为引发内部矛盾的重要导火索。

• 公平感知失衡

  组织公平感是员工工作投入和组织忠诚度的基石。“双轨制”所体现的程序不公平（因身份不同而适用不同规则）和分配不公平，使得“新人”群体普遍感到自己是“二等公民”，这种不公平感会转化为职业倦怠、机会主义行为（如频繁跳槽）以及对组织的疏离感。

(二) 职业发展通道的“玻璃天花板”与“旋转门”

“双轨制”不仅在待遇上制造了不平等，更在职业发展空间上设置了障碍。

• “老人”的“玻璃天花板”

  虽然“老人”享有职业安全，但其晋升路径往往也受限于传统体制。职称评审论资排辈、岗位晋升渠道单一等问题依然存在，导致部分有能力的“老人”也感到职业发展天花板的存在。

• “新人”的“旋转门”

  对于“新人”而言，职业发展则充满了不确定性。以广泛推行的“预聘-长聘制”（Tenure-Track）为例，青年教师在6年左右的预聘期内面临“非升即走”的巨大压力。这种制度设计的初衷是激发活力，但在“双轨制”背景下，它往往与资源分配不公、考核标准模糊等问题交织在一起，使得“新人”的职业生涯如同“旋转门”，淘汰率高，职业稳定性差。这不仅给青年教师带来巨大的身心压力，也导致了大量优秀青年人才的流失，与培养稳定高水平教师队伍的初衷背道而驰。

(三) 管理碎片化与制度运行的内耗

两套制度并行，极大地增加了高校的管理成本和复杂性，导致了管理上的碎片化和内耗。

• 双重标准与考核难题

  人事部门需要设计并维护两套甚至多套招聘、考核、薪酬和晋升体系。在年度考核或职称评审时，如何平衡“老人”的“工龄”和“新人”的“业绩”，成为一个棘手的管理难题。双重标准不仅增加了管理工作的复杂性，也为权力寻租和人情关系提供了空间。

• 协调成本攀升

  在日常管理中，涉及跨“轨道”的合作（如组建跨学科团队、联合承担课程），往往会因为不同身份教师的利益诉求、工作负荷计算方式不同而产生协调困难。此外，在处理劳动争议时，也需要适用不同的法律和政策依据，增加了处理的难度和不确定性。

• 文化冲突与组织认同弱化

  “老人”文化倾向于稳定、安逸和论资排辈，而“新人”文化则强调竞争、绩效和优胜劣汰。两种文化的并存与冲突，削弱了大学作为学术共同体的内部凝聚力，使得构建统一的、积极向上的组织文化变得异常困难。

(四) 人才流动的“堰塞湖”效应

一个健康的人才生态系统应该是有进有出、动态平衡的。然而，“双轨制”却在很大程度上阻碍了人才的合理流动。

• 内部流动僵化

  由于“老人”的岗位是固化的，缺乏有效的退出机制，导致高级职称和关键岗位被长期占据，优秀“新人”的上升通道受阻，形成人才“堰塞湖”。

• 外部流动受阻

  对于“新人”而言，其合同制的身份和“非升即走”的压力，使其难以进行长期、稳定的学术规划，也削弱了他们在学术市场上的议价能力和吸引力。对于“老人”而言，离开体制的成本极高，导致其流动性极差。这种内外流动的双重阻滞，使得高校教师队伍结构僵化，难以根据学科发展和市场需求进行动态调整。

四、时代转向：宏观政策与“双轨制”的内在张力

进入新时代，国家发展战略对高等教育提出了前所未有的高要求，这使得“双轨制”的弊端愈发凸显，其与时代要求之间的内在张力日益加剧。

(一) 国家战略对高校人事制度的新要求

党的十八大以来，国家将创新驱动发展战略置于核心位置，强调“教育、科技、人才是全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑”。具体到高等教育领域，要求高校：

• 激发人才活力

  建立以创新能力、质量、贡献为导向的科技人才评价体系，赋予科学家更大的技术路线决定权和经费使用权，充分释放人才的创新活力。

• 提升治理效能

  深化“放管服”改革，推进高校治理体系和治理能力现代化，建立灵活、高效、开放的现代大学制度。

• 促进公平竞争

  营造公平、公正、透明的学术环境，打破各种形式的“圈子文化”和论资排辈，让各类人才都有脱颖而出、施展才华的舞台。

这些要求共同指向了一个目标：构建一个统一、开放、竞争、充满活力的新型人事制度。

(二) “双轨制”与新时代要求的内在冲突

“双轨制”的设计理念与上述新时代要求存在着深刻的、根本性的冲突。

• “身份”与“契约”的冲突

  新时代要求建立基于“契约”精神的现代人力资源管理体系，强调岗位职责、绩效贡献和合同约定。而“双轨制”的核心是维护“身份”差异，这是一种前现代的管理思维，与市场化、法治化的改革方向背道而驰。

• “分割”与“统一”的冲突

  国家战略要求建立统一、协同的创新体系。“双轨制”却在高校内部制造了制度分割、人群分割和文化分割，形成了“一校两制”甚至“一校多制”的局面，严重阻碍了资源的优化配置和学科交叉融合，与协同创新的要求格格不入。

• “稳定”与“活力”的失衡

  “双轨制”试图在“老人”的稳定和“新人”的活力之间取得平衡，但实践证明，这种平衡是以牺牲整体效率和公平为代价的。对“老人”的过度保护，实际上保护了平庸和落后；对“新人”的过度挤压，则消耗了未来的希望和创新潜力。

(三) 最新改革动向的启示：以“员额制”为例

近年来，作为破解“双轨制”困局的一种尝试，“高校员额制”改革在部分地区和高校开始试点。员额制旨在探索一种新型的、去“编制”化的用人模式，其核心是“总量控制、标准核定、实名管理、动态调整”。它试图打破编制的“铁饭碗”，将人员管理从身份管理转向岗位管理，实现“同工同酬、同岗同责”。

员额制改革的推进，本身就说明了彻底告别“双轨制”、实现制度并轨已成为政策层面明确的改革方向。然而，在实践层面，员额制改革也面临着如何与现有“老人”平稳过渡、如何防止“新瓶装旧酒”、如何真正建立起能进能出的灵活用人机制等挑战。这充分说明，破解“双轨制”困局绝非一蹴而就，需要系统性的顶层设计和坚定的改革决心。

五、破局之策：构建新时代高校人事治理体系的路径探索

要破解“双轨制”困局，必须超越修修补补的改良思维，进行系统性的制度重构，目标是建立一个从“身份”到“契约”、从“双轨”到“并轨”的现代大学人事治理体系。

(一) 坚定推进渐进式并轨，设定清晰改革路线图

承认历史不等于固守历史。必须下定决心，明确“双轨制”的过渡性质，并为其设定一个清晰的“终点站”。具体可采取以下策略：

• “老人”中轨

  对于“老人”，不宜采取强制性的“一刀切”改革，而应通过“制度引导”和“利益激励”，鼓励其自愿向新制度并轨。例如，可以为选择转入新体系的“老人”提供一次性补偿、职业发展机会或更优厚的年金保障。

• “新人”新轨

  坚决固化并完善针对“新人”的新制度，如预聘-长聘制，确保其公平、透明、科学地运行，使其成为高校用人的主流和唯一模式。

• 设定时间表

  可以设定一个较长的过渡期（例如10-15年），在此之后，高校所有人员原则上均纳入统一的人事管理制度框架内。这为各方提供了稳定的预期，也为改革划定了明确的时间界限。

(二) 建立统一、开放、分类的基础性制度框架

并轨的核心是建立一个适用于所有教职工的、统一的基础性制度框架。

• 统一的岗位管理体系

  彻底取消身份差异，全面推行岗位管理。根据教学、科研、社会服务等不同职能，科学设置岗位，明确每个岗位的职责、任职条件和考核标准。

• 统一的薪酬激励体系

  构建以岗位工资、绩效工资为主体，辅以中长期激励（如股权、期权，适用于应用型学科）的薪酬结构。确保“同岗同酬、优劳优酬”，彻底消除因身份不同造成的薪酬鸿沟。

• 统一的社会保障体系

  将所有教职工纳入统一的国家社会保险体系（基本养老保险、医疗保险等），并建立统一的职业年金制度，实现养老保障的公平化和可持续化。

(三) 强化分类管理与弹性机制

统一制度框架不等于“一刀切”。在统一的基础上，必须根据不同学科、不同岗位、不同职业发展阶段的特点，实施精细化的分类管理与弹性机制。

• 分类评价

  对基础研究、应用研究、教学型、教学科研型等不同类型的教师，建立各有侧重的评价标准和晋升通道。

• 弹性聘用

  提供多种形式的聘用合同，如全职、兼职、项目制、访问学者等，以适应多元化的人才需求和个体职业选择。

• 动态调整

  建立岗位和薪酬的动态调整机制，根据学校发展战略、学科建设需要和个人绩效表现，定期进行调整，实现资源的优化配置。

(四) 深化综合配套改革，营造良好制度环境

人事制度改革不能“单兵突进”，必须有相应的配套措施作为支撑。

• 深化高校“放管服”改革

  进一步落实和扩大高校办学自主权，特别是在人员编制、岗位设置、职称评审、薪酬分配等方面，赋予高校更大的自主空间。

• 完善教师退出机制

  建立健全的、人性化的教师退出机制和争议解决机制，确保在打破“铁饭碗”的同时，保障教师的合法权益，维护校园和谐稳定。

• 加强组织文化建设

  积极培育和弘扬崇尚学术、追求卓越、公平竞争、团结协作的大学精神，为制度改革的顺利推进提供深厚的文化土壤。

   

六、结论

“老人老办法，新人新办法”作为特定历史条件下的产物，在我国高校人事制度改革中曾扮演了重要的缓冲角色。然而，随着改革进入深水区，这种“双轨制”模式所固有的内在矛盾日益激化，其带来的身份固化、公平缺失、管理内耗和人才流动阻滞等问题，已严重制约了高校活力的释放和创新能力的提升，与新时代国家发展战略对高等教育的要求形成了尖锐对立。

破解“双轨制”困局，已不再是“要不要改”的问题，而是“如何改好”的问题。未来的改革必须坚定地从“身份”管理转向“契约”管理，从“双轨”并行走向“并轨”统一。这需要以巨大的政治勇气和智慧，设定清晰的改革路线图，通过渐进式并轨、构建统一开放的人事制度框架、实施分类弹性管理以及深化综合配套改革等一系列组合拳，系统性地重塑高校人事治理体系。这是一场深刻的制度革命，其过程必然充满挑战与阵痛，但唯有如此，才能真正构建起一个公平、高效、充满活力的中国特色现代大学制度，为我国建设世界一流大学和实现民族复兴的伟大梦想提供坚实的人才与制度保障。